加強(qiáng)可行性研究大綱成果應(yīng)用 以金融精準(zhǔn)化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展——《投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫(xiě)大綱及說(shuō)明》解讀之三

轉(zhuǎn)自：國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站

黨的二十大報(bào)告指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。發(fā)展是黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)。沒(méi)有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，就不可能全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。投資在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一直發(fā)揮著重要作用。高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量投資推動(dòng)，高質(zhì)量投資需要高質(zhì)量決策作支撐，而高質(zhì)量決策又需要以高質(zhì)量的前期論證作為基礎(chǔ)和保障。近日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫(xiě)大綱及說(shuō)明》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)可研大綱），包括《政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫(xiě)通用大綱（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通用大綱》）、《企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫(xiě)參考大綱（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《參考大綱》）及《關(guān)于投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫(xiě)大綱的說(shuō)明（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《編寫(xiě)說(shuō)明》）。可研大綱貫徹落實(shí)黨的二十大精神，緊密結(jié)合時(shí)代特點(diǎn)和實(shí)踐需求，分層分類(lèi)對(duì)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫(xiě)做了全面系統(tǒng)的指導(dǎo)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)做好投融資前期基礎(chǔ)工作，提升決策水平，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，具有重要指導(dǎo)意義。

　　一、投資項(xiàng)目前期論證的最新指南

　　可行性研究是開(kāi)展科學(xué)、民主投資決策的先決、必要條件。基于科學(xué)理論和系統(tǒng)調(diào)查研究，運(yùn)用多種技術(shù)、方法分析項(xiàng)目不同情境、制定比選方案，通過(guò)交換、比較、反復(fù)后，完成高質(zhì)量的可行性研究，將極大提高投資的質(zhì)量、水平和效率?？裳写缶V內(nèi)容全面、細(xì)致、深入，有利于推動(dòng)建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的可行性研究制度規(guī)范，為投資項(xiàng)目可行性研究提供了基本遵循，也為后續(xù)更好開(kāi)展投融資決策等工作提供了基本依據(jù)。

　　（一）緊扣系統(tǒng)觀念，指導(dǎo)性強(qiáng)

　　習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法?？裳写缶V統(tǒng)籌兼顧、重點(diǎn)突出，總體聚焦項(xiàng)目建設(shè)必要性、方案可行性和風(fēng)險(xiǎn)可控性三大核心目標(biāo)，立足項(xiàng)目全生命周期管理，分別從需求與產(chǎn)出、選址與要素保障、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)、投融資與財(cái)務(wù)、影響效果、風(fēng)險(xiǎn)管控等多個(gè)維度，涵蓋項(xiàng)目概況、建設(shè)背景和必要性以及產(chǎn)出、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)、風(fēng)控諸方案，《通用大綱》內(nèi)容具體分為十一個(gè)部分、39個(gè)方面，《參考大綱》內(nèi)容具體分為十個(gè)部分、38個(gè)方面，對(duì)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫(xiě)提出分析論證要求，保證了可行性研究報(bào)告系統(tǒng)性和深度。

　　（二）貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，實(shí)踐性強(qiáng)

　　引導(dǎo)投資項(xiàng)目服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略、滿(mǎn)足人民的根本需要，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、解決社會(huì)主要矛盾的內(nèi)在要求。黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)新時(shí)代黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展作出科學(xué)完整的戰(zhàn)略部署，明確我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，并緊緊圍繞這個(gè)社會(huì)主要矛盾推進(jìn)各項(xiàng)工作。可研大綱都強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目與國(guó)家政策、規(guī)劃、重大戰(zhàn)略目標(biāo)的對(duì)接，更加注重發(fā)揮國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)作用，要求提供國(guó)家和地方有關(guān)支持性規(guī)劃、政策等作為項(xiàng)目可研編制依據(jù)，并均在開(kāi)篇即強(qiáng)調(diào)對(duì)“規(guī)劃政策符合性”的論證。特別是《通用大綱》，在要求闡述項(xiàng)目與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等重大規(guī)劃銜接性的同時(shí)，還加入了項(xiàng)目與擴(kuò)大內(nèi)需、共同富裕、鄉(xiāng)村振興、科技創(chuàng)新、節(jié)能減排、碳達(dá)峰碳中和、國(guó)家安全和應(yīng)急管理等重大政策目標(biāo)契合度分析要求。

　　（三）貫徹新發(fā)展理念，實(shí)用性強(qiáng)

　　黨的二十大報(bào)告指出，高質(zhì)量發(fā)展必須完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念。這在可研大綱的編寫(xiě)要求中都有具體體現(xiàn)。突出表現(xiàn)在，可研大綱不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性分析，同時(shí)更加注重應(yīng)用新理念、新方法，突出對(duì)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、安全效益的綜合評(píng)價(jià)。例如，可研大綱在“項(xiàng)目影響效果分析”部分均明確要求對(duì)項(xiàng)目影響作出全面評(píng)價(jià)，除“經(jīng)濟(jì)影響分析”外，還要求開(kāi)展“社會(huì)影響”“生態(tài)環(huán)境影響”“資源和能源利用效果”“碳達(dá)峰碳中和”總共五個(gè)方面的分析。

　　（四）具有制度彈性，適用性強(qiáng)

　　《通用大綱》和《參考大綱》區(qū)分政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目分別編制，根據(jù)不同的投資環(huán)境、條件、項(xiàng)目特點(diǎn)等針對(duì)性指導(dǎo)開(kāi)展可行性研究報(bào)告編寫(xiě)工作，有利于提高可行性研究的專(zhuān)業(yè)性和深度。《通用大綱》對(duì)政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫(xiě)提出原則要求，《參考大綱》則旨在對(duì)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)管理和投資決策起積極引導(dǎo)作用，有利于促進(jìn)“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，可研大綱鼓勵(lì)根據(jù)行業(yè)、項(xiàng)目不同情境具體問(wèn)題、具體分析，實(shí)事求是，對(duì)相關(guān)內(nèi)容做適當(dāng)擴(kuò)充或簡(jiǎn)化。

　　二、可研成果在銀行授信評(píng)審決策中的運(yùn)用

　　可行性研究是投資項(xiàng)目的一項(xiàng)普遍的前期基礎(chǔ)性工作，其研究成果在工程設(shè)計(jì)、行政審批、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收、投融資合作、后評(píng)價(jià)等各行業(yè)領(lǐng)域都有廣泛應(yīng)用，也已成為包括銀行等金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的諸多投融資主體內(nèi)部決策的基本依據(jù)。

　　（一）投資項(xiàng)目可行性研究是銀行授信的必要前提

　　可行性研究最早可以追溯至20世紀(jì)30年代美國(guó)對(duì)于其田納西流域綜合開(kāi)發(fā)的成功分析論證。二戰(zhàn)后，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、管理需求與水平的提升、不確定性因素的增多，可行性研究逐步發(fā)展成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域普遍采用的科學(xué)研究方法，并隨著國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等國(guó)際金融組織項(xiàng)目帶入發(fā)展中國(guó)家。1978年聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織的《工業(yè)可行性研究編制手冊(cè)》，提供了可行性研究的初步理論框架和分析標(biāo)準(zhǔn)。1981年，原國(guó)家計(jì)委明確把可行性研究納入基本建設(shè)程序，隨后，可行性研究理論與實(shí)踐在我國(guó)得到不斷豐富。由于可行性研究不僅涉及項(xiàng)目宏觀政策層面的分析，也包括微觀技術(shù)層面的論證；不僅有對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的多技術(shù)方案的比較，也要求對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目影響效果與風(fēng)險(xiǎn)防控提出合理方案，因此已成為國(guó)內(nèi)外銀行接受項(xiàng)目融資申請(qǐng)的前提。通常，一個(gè)中長(zhǎng)期投資項(xiàng)目申請(qǐng)銀行授信，須先完成可行性研究報(bào)告編制，編制單位須符合國(guó)家有關(guān)部門(mén)關(guān)于工程咨詢(xún)或固定資產(chǎn)投資咨詢(xún)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的規(guī)定，可行性研究報(bào)告依法依規(guī)獲得相關(guān)審核通過(guò)，由此作為銀行授信評(píng)審與決策的起點(diǎn)。

　　（二）可行性研究報(bào)告是授信評(píng)審工作的有力支撐

　　開(kāi)行中長(zhǎng)期項(xiàng)目授信評(píng)審聚焦服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和實(shí)體經(jīng)濟(jì)主責(zé)主業(yè)，從授信對(duì)象、項(xiàng)目概況、籌融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)、市場(chǎng)、期限與償債能力、擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)與收益等多個(gè)維度系統(tǒng)展開(kāi)，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目的綜合影響、財(cái)務(wù)可行性、融資需求合理性、收益匹配度、風(fēng)險(xiǎn)可控性等關(guān)鍵因素分析，在此基礎(chǔ)上制定合理的授信方案，為客戶(hù)提供一攬子金融產(chǎn)品和服務(wù)?？裳写缶V對(duì)可行性研究報(bào)告編寫(xiě)的指導(dǎo)，將為授信評(píng)審決策提供有力依據(jù)。

　　例如，可研大綱開(kāi)篇即指導(dǎo)可行性研究報(bào)告對(duì)擬建項(xiàng)目和項(xiàng)目單位基本情況作出概述，銀行可以據(jù)此掌握項(xiàng)目全貌，分析判斷項(xiàng)目可行性、項(xiàng)目單位是否具備承擔(dān)擬建項(xiàng)目的能力、國(guó)有控股企業(yè)是否聚焦主責(zé)主業(yè)等。通過(guò)參閱可研報(bào)告“編制依據(jù)”，可以掌握必要的信息渠道和數(shù)據(jù)來(lái)源，為評(píng)審決策提供支撐。在“項(xiàng)目建設(shè)背景和必要性”部分，可研大綱提出要簡(jiǎn)述項(xiàng)目提出的背景、前期工作進(jìn)展、與戰(zhàn)略目標(biāo)和政策的一致性以及項(xiàng)目建設(shè)的理由、依據(jù)、時(shí)機(jī)選擇等情況，有利于銀行掌握項(xiàng)目的來(lái)龍去脈，評(píng)估項(xiàng)目的戰(zhàn)略、政策契合度和授信的合理性，并對(duì)需要解決的問(wèn)題作好預(yù)研預(yù)判。又如，在產(chǎn)出方案、建設(shè)方案和運(yùn)營(yíng)方案的基礎(chǔ)上，可研大綱要求明確研究項(xiàng)目投資需求和融資方案，計(jì)算有關(guān)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)盈利能力、償債能力和財(cái)務(wù)持續(xù)能力，銀行可以據(jù)此對(duì)授信評(píng)審相關(guān)結(jié)果開(kāi)展交叉驗(yàn)證，從而更準(zhǔn)確的判斷授信對(duì)象的信用意愿、能力和申請(qǐng)授信的可接受程度，同時(shí)可以更加深入的了解掌握借款人和項(xiàng)目的現(xiàn)金流來(lái)源與特征，更加合理的設(shè)計(jì)融資方案，更加高效的匹配金融產(chǎn)品與服務(wù)。對(duì)政府投資項(xiàng)目，可研大綱要求在債務(wù)清償能力中分析是否增加當(dāng)?shù)卣?cái)政支出負(fù)擔(dān)、引發(fā)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等情況，其結(jié)論可為投融資合規(guī)性判斷提供關(guān)鍵參考。

　　（三）可研大綱是授信評(píng)審創(chuàng)新的有益借鑒

　　黨的二十大報(bào)告指出，創(chuàng)新是第一動(dòng)力。銀行授信評(píng)審也需要不斷創(chuàng)新，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、市場(chǎng)環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)因素等不斷變化。以基礎(chǔ)設(shè)施投融資為例，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資體量大、周期長(zhǎng)，外部性強(qiáng)，短期盈利能力弱，但項(xiàng)目全生命周期社會(huì)、生態(tài)、安全等綜合效益顯著。需要既算經(jīng)濟(jì)賬，又算綜合賬，探索創(chuàng)新適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施特點(diǎn)的融資模式和制度機(jī)制。例如，探索市場(chǎng)化綜合開(kāi)發(fā)模式，以邏輯自洽、可持續(xù)為原則，將地域相近、功能相通等聯(lián)系緊密但現(xiàn)金流不均的建設(shè)內(nèi)容統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、一體實(shí)施，通過(guò)“肥瘦搭配”“以豐補(bǔ)歉”，促進(jìn)外部效益內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)資金總體平衡，并按照“一行業(yè)一政策”思路深化模式創(chuàng)新推廣。立足基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目全生命周期，完善金融產(chǎn)品體系，建立退出機(jī)制，優(yōu)化利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

　　可研大綱對(duì)可研報(bào)告編寫(xiě)的指導(dǎo)，為金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展投融資創(chuàng)新提供了很好的思路借鑒。例如，《參考大綱》提出研究項(xiàng)目綜合開(kāi)發(fā)等模式創(chuàng)新路徑及可行性，《通用大綱》對(duì)于綜合性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目要求分析項(xiàng)目服務(wù)能力和潛在綜合收益，評(píng)價(jià)項(xiàng)目采用市場(chǎng)化機(jī)制的可行性和利益相關(guān)方的可接受性；研究提出項(xiàng)目擬采用的融資方案，包括權(quán)益性融資和債務(wù)性融資。對(duì)于政府資本金注入項(xiàng)目，研究采用權(quán)益型金融工具、專(zhuān)項(xiàng)債、公司信用類(lèi)債券等融資方式的可行性。又如，可研大綱專(zhuān)設(shè)數(shù)字化方案內(nèi)容，要求對(duì)具備條件的項(xiàng)目研究提出擬建項(xiàng)目數(shù)字化應(yīng)用方案；提出對(duì)于具備資產(chǎn)盤(pán)活條件的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，研究項(xiàng)目建成后采取基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資回收的可能路徑；提出基于全生命周期建立健全投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，研究制定“風(fēng)險(xiǎn)管控方案”和“風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案”，都很好的啟發(fā)了開(kāi)行對(duì)模式、產(chǎn)品、制度的創(chuàng)新探索。

　　三、運(yùn)用好可研大綱成果，精準(zhǔn)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

　　（一）堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，不斷提升工作的科學(xué)性和主動(dòng)性

　　堅(jiān)持用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點(diǎn)觀察事物，把握好全局與局部、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、宏觀與微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的關(guān)系，扎實(shí)做好投融資決策前期基礎(chǔ)性工作。加強(qiáng)前瞻性思考和對(duì)工作的全局性謀劃與整體性推進(jìn)，筑牢風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和底線(xiàn)思維，準(zhǔn)確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)拆彈，未雨綢繆。

　　（二）堅(jiān)持科學(xué)的方法論，不斷提高投融資決策質(zhì)量和水平

　　堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合，緊緊圍繞國(guó)家戰(zhàn)略，加強(qiáng)投資項(xiàng)目可行性研究成果應(yīng)用，著力于貫徹落實(shí)黨中央部署，對(duì)接規(guī)劃政策與戰(zhàn)略目標(biāo)，立足項(xiàng)目全生命周期，加強(qiáng)對(duì)其技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)安全綜合效益和風(fēng)險(xiǎn)等因素的全面評(píng)估，引導(dǎo)投資投向國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、惠民生。

　　（三）堅(jiān)持守正創(chuàng)新，不斷推動(dòng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和高質(zhì)量發(fā)展

　　深刻理解把握中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念。大興調(diào)查研究，及時(shí)充分掌握一線(xiàn)“活情況”，盯住發(fā)展中的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)、難點(diǎn)和百姓急難愁盼問(wèn)題，加強(qiáng)探索創(chuàng)新，攻堅(jiān)克難，以創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。

　?。▏?guó)家開(kāi)發(fā)銀行評(píng)審管理部副總經(jīng)理 劉通）

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